長(zhǎng)期以來，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)面臨耕地碎片化、建設(shè)空間粗放、生態(tài)功能退化等現(xiàn)實(shí)困境，傳統(tǒng)規(guī)劃“重城輕鄉(xiāng)”的思維更加劇了資源錯(cuò)配。如何通過國(guó)土空間規(guī)劃重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展秩序？如何在有限資源下平衡保護(hù)與發(fā)展的矛盾？這一命題不僅關(guān)乎鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，更直接影響到億萬農(nóng)民的生活福祉。我院擁有豐富的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)，伊濱區(qū)、孟津區(qū)、汝陽縣內(nèi)多個(gè)我院編制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃已經(jīng)過省、市專家論證，同時(shí)，國(guó)土空間規(guī)劃研究院總工程師王倩倩作為專家參與多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃的審查，洛陽市規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司，正以專業(yè)的力量和創(chuàng)新的思維，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃注入了新的活力。

一、什么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃

國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上作出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。國(guó)家、省、市縣編制國(guó)土空間總體規(guī)劃，各地結(jié)合實(shí)際編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃。[1]

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃是對(duì)上位國(guó)土空間總體規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的細(xì)化落實(shí)，是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄范圍內(nèi)國(guó)土空間開發(fā)、保護(hù)、利用、修復(fù)作出的綜合部署和具體安排，是編制詳細(xì)規(guī)劃和實(shí)施國(guó)土空間用途管制的基本依據(jù)。[2]

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃的重要性

國(guó)土空間規(guī)劃改革背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃不僅僅是對(duì)于原鄉(xiāng)鎮(zhèn)多規(guī)的整合，更是一種從編制、審批、實(shí)施、監(jiān)管全流程的全新探索，是生態(tài)優(yōu)先導(dǎo)向下對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間開發(fā)、保護(hù)、利用和治理格局的整體謀劃，兼具底線管控與發(fā)展引導(dǎo)。對(duì)應(yīng)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)特征和改革趨向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃中的重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)包括各類自然資源保護(hù)、國(guó)土綜合利用管控、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間格局統(tǒng)籌、鎮(zhèn)區(qū)空間彈性規(guī)劃和村莊建設(shè)底線管控等。[4]

底線約束、節(jié)約集約。落實(shí)市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃劃定的耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線嚴(yán)守國(guó)土空間安全底線，嚴(yán)控新增建設(shè)用地，盤活利用城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地，提高土地節(jié)約集約利用水平，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)從規(guī)模擴(kuò)張的外延式發(fā)展向以質(zhì)量提升為核心的內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變。

以人為本、注重品質(zhì)。堅(jiān)持以人民為中心，以滿足人民對(duì)美好生活的向往為目標(biāo)，充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展階段，保障公共服務(wù)和公共空間供給，提升人居環(huán)境品質(zhì)，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾的安全感、幸福感、獲得感。

城鄉(xiāng)融合、綠色發(fā)展。堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合、鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌優(yōu)化城鄉(xiāng)空間和資源配置，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，構(gòu)建和諧城鄉(xiāng)關(guān)系。持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境、降低碳排放，加快轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)建設(shè)方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。

聚焦問題、分類施策。圍繞鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)強(qiáng)省建設(shè)分析研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)存問題和需求，針對(duì)性提出解決問題的措施和發(fā)展思路，統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間保護(hù)、開發(fā)、修復(fù)、整治項(xiàng)目，提高規(guī)劃可操作性和實(shí)施性。

因地制宜、突出特色。尊重自然地理格局，深入挖掘鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然稟賦和歷史人文資源，突出地域特色，保護(hù)塑造鄉(xiāng)村風(fēng)貌延續(xù)鄉(xiāng)村歷史文脈，完善城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承體系，建設(shè)宜居宜業(yè)富有特色的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村。[5]

全域管控的推進(jìn)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制中，構(gòu)建全域全要素空間管控體系也是重要的規(guī)劃內(nèi)容。首先，在“三區(qū)三線”全域空間管制方面，通過深化落實(shí)市縣規(guī)劃確定的“三區(qū)三線”，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域空間布局進(jìn)行優(yōu)化和細(xì)化;從嚴(yán)核定新增建設(shè)用地規(guī)模，優(yōu)化建設(shè)用地布局，嚴(yán)格控制建設(shè)活動(dòng)占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地。其次，在國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)方面統(tǒng)籌安排集中建設(shè)區(qū)內(nèi)外的城鄉(xiāng)建設(shè)空間，落實(shí)市縣規(guī)劃中的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，結(jié)合“三區(qū)三線”規(guī)劃，統(tǒng)籌確定集中建設(shè)區(qū)內(nèi)外的規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模;保障交通、水利及其他建設(shè)用地:優(yōu)化非建設(shè)用地用途分區(qū)，加大對(duì)非建設(shè)空間用地治理和土地騰退整治力度，實(shí)現(xiàn)對(duì)全域全類型非建設(shè)空間的整體統(tǒng)籌管控。最后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域空間結(jié)構(gòu)確定方面，綜合考慮市縣規(guī)劃整體空間結(jié)構(gòu)，分析現(xiàn)狀人口規(guī)模、鎮(zhèn)村分布情況根據(jù)未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間演變趨勢(shì)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間發(fā)展總體格局。[6]

“通則式”規(guī)劃技術(shù)管理。近日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于鄉(xiāng)村地區(qū)“通則式”規(guī)劃技術(shù)管理規(guī)定編制要求的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），作為扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要改革措施，該文件為地方因地制宜推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管理提供了指引。

（一）“通則式”管理規(guī)定的適用范圍和制定原則

“通則式”管理規(guī)定適用范圍主要有以下三種情形：一是縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃未明確鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管理要求的，二是現(xiàn)行村莊規(guī)劃經(jīng)評(píng)估已無法滿足當(dāng)前管理需要的，三是經(jīng)評(píng)估無需單獨(dú)編制村莊規(guī)劃的鄉(xiāng)村地區(qū)，均可編制“通則式”管理規(guī)定。制定原則一般以縣為單元，由縣級(jí)自然資源主管部門組織制訂，有條件的地區(qū)也可以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織制訂；縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃已經(jīng)批復(fù)但未包含“通則式”內(nèi)容的，可單獨(dú)將“通則式”管理規(guī)定報(bào)縣級(jí)人民政府審批，縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃未批復(fù)的，納入相應(yīng)層級(jí)統(tǒng)一審批。《通知》印發(fā)前，已編制批復(fù)的各類村莊規(guī)劃，經(jīng)評(píng)估仍適用的可繼續(xù)執(zhí)行?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確村莊規(guī)劃由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織編制，但實(shí)際中很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不具備相應(yīng)的條件，因此本次對(duì)編制主體做了優(yōu)化。一方面，提高工作效率，避免因跨層級(jí)協(xié)調(diào)導(dǎo)致的效率損耗，例如已批復(fù)縣鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃的地區(qū)可快速補(bǔ)充“通則式”內(nèi)容，無需重復(fù)提交上級(jí)審批，確保政策及時(shí)落地；另一方面，強(qiáng)化縣級(jí)政府統(tǒng)籌能力，進(jìn)一步支撐鄉(xiāng)村振興建設(shè)項(xiàng)目和資金落地見效，實(shí)現(xiàn)“一地一策”精準(zhǔn)管理。同時(shí)，兼顧政策延續(xù)性，允許已批村莊規(guī)劃經(jīng)評(píng)估后繼續(xù)執(zhí)行，減少重復(fù)編制造成的資源浪費(fèi)。

（二）“通則式”管理規(guī)定的重要內(nèi)容

一是落實(shí)底線管控要求。傳導(dǎo)落實(shí)上位國(guó)土空間規(guī)劃和相關(guān)法律法規(guī)等文件明確涉及規(guī)劃范圍的底線管控要求，包括耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線，歷史文化保護(hù)紅線、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控線或其他重要控制線，落實(shí)重大規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)控制范圍、國(guó)土綠化空間范圍等的位置和管控面積等內(nèi)容。

二是明確規(guī)劃管理要求。根據(jù)上位國(guó)土空間規(guī)劃確定的總體格局，明確村莊建設(shè)邊界。明確村民居住建筑、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施以及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地等的選址范圍和建設(shè)要求。其中，確有在村莊建設(shè)邊界外選址的村民居住建筑，需提出明確的約束條件和選址指引；農(nóng)村公益性公墓或集中埋葬點(diǎn)等應(yīng)根據(jù)行業(yè)規(guī)范或當(dāng)?shù)亓?xí)俗明確選址的約束條件和指引；涉及擬入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，應(yīng)進(jìn)一步明確規(guī)劃建設(shè)用地的規(guī)劃條件。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、礦業(yè)用地等其他用地按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定提出通用的約束條件和選址指引等。按照集約節(jié)約用地，保護(hù)利用自然、歷史、鄉(xiāng)土文化等本底資源的原則，結(jié)合地方特色提出村莊環(huán)境整體管控要求。

三是加強(qiáng)工作銜接。加強(qiáng)縣域統(tǒng)籌，強(qiáng)化與全域土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、主體功能區(qū)等政策工具的銜接，突出規(guī)劃與土地政策的融合，充分發(fā)揮實(shí)用性作用。[7]

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃是一項(xiàng)系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性的工作，需要政府、企業(yè)、公眾等各方的共同努力。洛陽市規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司作為專業(yè)的規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，擁有豐富的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)的技術(shù)團(tuán)隊(duì)。讓我們以規(guī)劃藍(lán)圖為指引，共同譜寫鄉(xiāng)鎮(zhèn)的美好未來！

參考文獻(xiàn)：

[1]《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》

[2]《河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制導(dǎo)則》（修訂）

[3] 莊凱月,楊培峰,譚少華,等.國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)語境下鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制探索——以重慶市興隆鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃為例[J].小城鎮(zhèn)設(shè),2021,39(02):38-47.

[4] 彭震偉,張立,董舒婷,等.鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的必要性、定位與重點(diǎn)內(nèi)容[J].城市規(guī)劃學(xué)刊,2020,(01):31-36.

[5]《河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制導(dǎo)則》

[6] 潘斌,陸嘉,沈凌雁,等.鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃的轉(zhuǎn)變方向與編制思路[J].規(guī)劃師,2022,38(06):109-117.

[7] 公眾號(hào)：自然資源部